Terreno privato e ordigno bellico

Lavori di escavazione e ritrovamento di ordigno bellico

Cosa accade se durante i lavori di escavazione di un fondo privato ci s'imbatte in un ordigno bellico? La cosa non è frequentissima, ma, come ci racconta la cronaca, affatto impossibile.

Ancora oggi accade di trovare infatti ordigni inesplosi dell'ultimo conflitto bellico.

Vediamo dunque, in questa sede, in particolare a chi competono le attività di rimozione e soprattutto a carico di chi sono le spese.

Rimozione ordigni bellici e privati

In passato il caso specifico del ritrovamento casuale di un ordigno della seconda guerra mondiale inesploso e l'esecuzione diretta dello sminamento da parte dei privati era regolato dall'art. 7, co.3, D.Lgt. 320/1946, oggi abrogato.

Tale norma prevedeva testualmente che I proprietari dei terreni indicati nell'art. 5 possono eseguire direttamente, anche uniti in consorzi, i lavori di sminamento, osservando le prescrizioni che saranno imposte dall'Amministrazione della guerra e sotto la sorveglianza di questa.

In ogni caso i lavori di bonifica dei campi minati devono essere eseguiti con personale specializzato ai sensi dell'art. 1.

Per i lavori eseguiti e debitamente collaudati sarà corrisposto dallo Stato un concorso pari alla metà della spesa.

Le disposizioni del presente articolo si applicano anche a favore dei concessionari di terreni demaniali, arenili e spiagge che provvedano direttamente ai lavori di sminamento.

Per la precisione bisogna dire che l'intero articolo è stato abrogato dall'art. 2268, del D.Lgs. 66/2010 (ossia il Codice dell'ordinamento militare), ma che subito dopo è stata disposta la riviviscenza dall'art. 1, co.3, L.178/2012 fino all'emanazione del decreto di cui all'art. 1, co. 2, della stessa legge (relativa alla costituzione di un albo di imprese specializzate per la bonifica di terreni da ordigni bellici): tale riitorno è previsto però espressamente per i commi 1, 2 e 4 dell'articolo, con esclusione dunque di quello che più ci interessa in questo momento storico, che regola il pagamento delle spese.

Pertanto, mentre possono continuare a operare le imprese già operanti ai sensi di quelle disposizioni, per quanto riguarda le spese siamo senza norma: la norma abrogata infatti non è stata sostituita... detto ciò, per rispondere alla domanda su chi deve operare e chi paga le spese è necessaria una ricostruzione della risposta alla luce delle norme esistenti.

Provvedimenti contingibili e urgenti

Tra le norme esistenti vi è quella contenuta nell'art. 54, D.Lgs. 267/2000, il quale al co. 4 prevede che il sindaco può emettere provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione... e al co. 7 che Se l'ordinanza adottata ai sensi del comma 4 è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all'ordine impartito, il sindaco può provvedere d'ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano incorsi.

Come si vede la norma è di ambito generale, non è cioè rivolta al caso specifico degli ordigni bellici.

I lavori urgenti sì, ma non le spese

La necessaria ricostruzione è stata effettuata dalla recentissima sentenza del Consiglio di Stato n. 2462 del 2015, nell'accogliere il ricorso di due proprietari di un terreno ove era stato rinvenuto appunto un ordigno bellico.

Detti proprietari, dopo avere eseguito l'ordinanza comunale che ingiungeva loro di effettuare la rimozione sotto la direzione della Prefettura, alla richiesta di rimborso delle spese sostenute (in realtà effettuata dalla impresa che aveva operato) si vedevano opporre sia dal Comune che dalla Prefettura che l'importo (di più di 30.000 euro) era a carico degli stessi proprietari del terreno.

In primo grado il Tar condivideva l'assunto degli enti e pertanto rigettava il ricorso dei proprietari.

In particolare il comma 7, dell'art. 54, citato, è stato il riferimento normativo su cui si è basato il Tar nel respingere il ricorso dei signori proprietari e ritenere che le spese spettavano a loro.

Il Tar ha poi ritenuto di applicare il principio giurisprudenziale per cui le ordinanze contingibili e urgenti possono rivolgersi al proprietario dell'area, sebbene la situazione di pericolo non dipenda da lui, e ciò in ragione del carattere ripristinatorio e non sanzionatorio delle ordinanze contingibili e urgenti.

Come vedremo, il Consiglio di Stato opera un'interpretazione differente delle norme in essere.

In particolare, il Consiglio condivide il principio per cui l'obbligato a eseguire i lavori possa essere non il responsabile giuridico, ma colui a cui allo stato dei fatti è possibile ordinare l'azione per la più efficace tutela dell'incolumità pubblica; dunque, in questo caso, il proprietario dell'area: infatti, si afferma in sentenza, la ricerca dell'obbligato di diritto, mediante accertamenti complessi e laboriosi, potrebbe essere incompatibile con l'intrinseca natura dei provvedimenti contingibili ed urgenti (cfr. Cons. Stato, V, 7 settembre 1991, n. 1137, che riprende V, 16 luglio 1960, n. 520; v. anche Cons. Stato, I, parere 7 aprile 1993, n. 2032/90) (Cons. St., sez. V, 2.4.2003, n. 1678) (C.d.S. n. 2462/15). Ciò, si prosegue in sentenza, restando impregiudicata ogni rivalsa nei confronti dell'effettivo responsabile (C.d.S. n. 1678/2003 e n. 2463/2015).

Tale postilla consente di ritenere secondo il Consiglio di Stato di escludere che per la giurisprudenza sempre e comunque, gravi sul proprietario l'onere anche economico di rimuovere la situazione di pericolo creatasi sul suo bene, anche quando egli non sia stato causa del pericolo.

L'intervento diretto del Ministero della Difesa

Nel ricostruire il sistema normativo il Consiglio di Stato richiama un'altra norma, l'art. 22, co. 1, lett. c-bis del nuovo codice militare, che prevede (quando l'azione non sia pianificata, ma casuale) che sia il Ministero della Difesa a occuparsi delle varie attività di disinnesco, brillamento (quando ne ricorrono le condizioni) e rimozione degli ordigni bellici rinvenuti.

Tale intervento avviene, prosegue la sentenza, a carico dello Stato non potendo certo l'art. 54, comma 7, del d. lgs. 267/2000 fungere da indebito strumento attraverso il quale le spese di tale intervento straordinario, per ragioni di urgenza, vengono poste dal Sindaco, quale ufficiale del Governo, a carico del privato incolpevole.

Tutela della proprietà

Ne desume il Consiglio di Stato che se è legittimo che provvedano alle varie attività i soggetti che possono garantire al meglio per lo stato di fatto la tutela della salute e dell'incolumità pubblica, ciò non implica anche che essi debbano sostenerne le spese e ciò, non solo per quanto prevede l'art. 22, co.1, lett. c-bis, citata, ma anche per il rispetto delle norme sull'obbligo di custodia di cui all'art. 2051 c.c..Dette norme, se addossano al custode ogni responsabilità del danno delle cose che egli ha in custodia, la escludono però in presenza di caso fortuito e anche della c.d. causa estranea, cioè del sopravvenire nel nesso causale di un elemento decisivo e incontrollabile.

L'interpretazione delle norme infine avviene alla luce di altre due norme di rango costituzionale: l'art. 42 della Costituzione, che tutela la proprietà: addossare la spesa ai proprietari si tradurrebbe in una violazione del diritto di proprietà, per l'attribuzione di oneri senza riconoscimento di indennizzo.

Si violerebbe poi anche l'art. 23 della Costituzione, per l'imposizione di una prestazione patrimoniale non prevista dalla legge. Se dunque si giustifica l'ingiunzione di agire per far fronte a esigenze di urgenza, non si giustifica che tale intervento sia sostenuto dal privato.