Locazione, demolizione e acquisizione opere abusive

Doveri del proprietario e locazione

Dal punto di vista della responsabilità civile normalmente la responsabilità del proprietario per la custodia del bene non viene esclusa a priori per il solo esistere della locazione: la responsabilità per mancata custodia spetta infatti a chi ha la disponibilità giuridica e materiale della cosa, da cui deriva il potere-dovere di intervento (v. art. 2051 c.c.).

Ciò detto, anche in presenza di locazione restano degli aspetti del bene immobile di cui il proprietario conserva la disponibilità.

Così, in caso di locazione la giurisprudenza è piuttosto uniforme nello statuire che il proprietario, conservando la disponibilità giuridica del bene e quindi la custodia delle strutture murarie e degli impianti in esse conglobati è responsabile dei danni a terzi da dette strutture e impianti (salvo rivalsa sul conduttore che abbia omesso di avvertirlo).

Di chi sia la responsabilità, se del conduttore o del proprietario, è dunque questione che va di volta in volta accertata a seconda degli elementi della fattispecie concreta, per verificare chi effettivamente ha il governo sulla cosa e dunque l'obbligo di vigilanza su di essa.

Opere abusive e locazione

Nel caso delle opere abusive la considerazione degli aspetti civilistici - in merito al riparto delle responsabilità delle due parti nei confronti della custodia della cosa - funge solo da sfondo alle considerazioni in ambito urbanistico.

Nel campo degli abusi edilizi fa la differenza innanzitutto il fatto che la responsabilità amministrativa e penale sono informate al principio della responsabilità personale; inoltre, le conseguenze della violazione, in particolare la demolizione e poi l'acquisizione delle opere abusive (in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione entro 90 giorni), da chiunque la violazione sia stata commessa, ricadono sul bene abusivo: la demolizione, come l'acquisizione sono sanzioni che seguono il bene.

Ad esempio, secondo la giurisprudenza il bene va demolito anche se l'autore dell'abuso lo ha poi venduto a terzi: il nuovo proprietario subirà suo malgrado la demolizione come l'acquisizione, salvo rivalersi poi verso il vecchio proprietario.

Doveri del proprietario, locazione e norme edilizie

Infatti una recente sentenza che si è occupata del caso, afferma che se in materia edilizia è giustificabile che tale vigilanza non sia stata attiva nella situazione di ignoranza dell'abuso, ciò non può valere dal momento in cui il proprietario ne sia stato notiziato (v. C.d.S. n. 2211/2015).

Nella stessa sentenza si specifica che non è importante che la notizia non giunga sin dall'inzio con la comunicazione di avvio del procedimento: l'importante è che vi sia prova che ci sia stata conoscenza anche tramite richiesta di accesso agli atti o partecipazione al sopralluogo e dunque per la notifica dell'ordinanza contenente l'ordine di demolizione etc.

Da quel momento in poi il proprietario, anche se incolpevole, è a conoscenza del fatto che sulla sua proprietà è stato commesso un abuso edilizio.

Notifica dell'ordine al proprietario

D'altronde, ecco spiegato perché l'art. 31, d.p.r. 380/2001 prevede che l'ordine di demolizione (o rimozione) sia notificato anche al proprietario: è lui più di ogni altro che patirà le conseguenze, ma è lui, più di ogni altro a poter fare qualcosa.

Perlomeno, egli è assistito giuridicamente, avendo ogni potere-dovere sulla cosa una volta che è venuto a conoscenza dell'abuso (e con l'ordine di demolizone egli viene certamente a conoscenza dell'abuso).

D'altronde, si prosegue nella sentenza 2211 citata, è stato già ritenuto che (Cons. Stato, V, 26 febbraio 2013, n.1179), l'ordine di demolizione è legittimamente, in caso di locazione, notificato anche al proprietario il quale, fino a prova contraria, è quanto meno corresponsabile dell'abuso, almeno dal momento in cui ne sia venuto a conoscenza (in tal senso, anche Cons. Stato, V, 31 marzo 2010, n.1878; VI, 10 dicembre 2010, n.8705).

Le azioni idonee del proprietario

In tal caso il proprietario, se vuole sfuggire all'effetto sanzionatorio della demolizione e dell'acquisizione del suo bene, secondo i giudici, è tenuto ad attivarsi tramite inziative (riscontrabili) che non solo diano prova della sua estraneità all'illecito, ma che siano anche idonee a costringere il responsabile dell'abuso a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall'autorità amministrativa.

Se poi il bene non rientra nella disponibilità del proprietario, le azioni idonee a escludere l'esclusione di responsabilità o la partecipazione all'abuso effettuato da terzi, sono rappresentate da un comportamento attivo, da estrinsecarsi in diffide o in altre iniziative di carattere ultimativo nei confronti del conduttore (che si sia adoperato, una volta venutone a conoscenza, per la cessazione dell'abuso, tra tante, si veda Cassazione penale, 10 novembre 1998, n.2948)... non bastando invece a tal fine un comportamento meramente passivo di adesione alle iniziative comunali, date da semplici dichiarazioni di intenti, senza l'esercizio di azioni che abbiano delle precise conseguenze materiali e giuridiche; peraltro, conclude sul punto la sentenza citata n. 2211/2015, se bastasse una semplice dichiarazione la tutela dagli abusi rimarrebbe inefficace nei casi di locazione: questo perché, è evidente che se bastasse una dichiarazione a rendere impunito un illecito, sebbene di altri, che però si riverbera su di un bene collettivo, quello tutelato dall'illecito dell'abusivismo, staremmo proprio a posto.

E d'altronde, nell'inerzia dell'autore dell'illecito, il proprietario è quello che, prima che arrivi l'ente pubblico (con l'acqusizione), può fare qualcosa per il ripristino della legalità.

Cosa accade se il proprietario è davvero irresponsabile?

La giurisprudenza ha escluso l'acquisizione al comune nel caso in cui il proprietario non sia responsabile, cioè, trovandosi nella situazione di non avere la disponibilità del bene, abbia fatto di tutto, una volta venuto a conoscenza dell'abuso, per ripristinare la legalità.

Si è infatti ritenuto sufficiente l'esercizio del potere-dovere sostitutivo di esecuzione d'ufficio dell'ordine demolitorio da parte degli organi comunali (TAR Puglia, Bari, III^, n. 673/2011 cit.; TAR Campania, Napoli, II^, 6.5.2011 n. 2581); (v. Tar Palermo n. 2359/2013).

Certo, la giurisprudenza ha anche deciso che non è onere dell'amministrazione individuare il proprietario e notificargli l'ordine di demolizione, e che in tale caso l'estraneità del proprietario non consente che l'ordine di demolizione costituisca titolo per l'acquisizione... (v. Tar n. Napoli n. 5293/2011). Non essendo possibile in questa sede una trattazione completa della questione, per la complessità della materia e la varietà degli orientamenti giurisprudenziali, si rinvia a un'attenta ed esperta analisi del fatto concreto.