Abusi edilizi, doppia conformità e ordine di demolizione

Abusi edilizi

Come noto, la realizzazione di una opera in assenza di un permesso di costruire integra l'abuso edilizio.

Alle medesime conclusioni si giunge allorquando l'opera sia eseguita in difformità totale o parziale alla normativa edilizia, in assenza di titoli abilitativi o, ancora, senza preventiva comunicazione al Comune di competenza.


Gli abusi edilizi sono essenzialmente illeciti di natura amministrativa, ma possono assumere anche rilevanza penale, essendo la condotta abusiva contraria ai precetti normativi, con conseguente attribuzione di responsabilità e applicazione di sanzioni.

Cosa si intende per difformità in caso di abusi edilizi?

Individuare l'abuso edilizio per assenza di titoli abilitativi o ancora in caso di omessa comunicazione preventiva al Comune, in linea generale, è di più immediata risoluzione.

Più complessa si rivela, invece, la definizione e l'inquadramento, nel caso concreto, delle ipotesi di difformità totale o parziale dell'opera rispetto alla normativa edilizia vigente.

In primis, occorre distinguere l'ipotesi di difformità parziale da quella totale, poiché diverse sono, in particolare, le conseguenza.

La distinzione fra difformità parziale e difformità totale assume rilevanza, poiché in caso di difformità parziale si applicano le disposizioni di cui all'art. 44, T.U.E. che prevede l'applicazione di una sanzione amministrativa fino a 20.658 euro.

Le difformità totali, invece, rilevano ai fini penali.

Tali divergenze sono infatti punite con l'arresto fino a due anni e l'ammenda da euro 10.328 a euro 10.3290.

Abusi edilizi per difformità parziale

Si ha difformità parziale allorquando l'opera eseguita è difforme rispetto al progetto approvato, ma conserva la stessa entità e le strutture essenziali o, ancora, quando le modifiche apportate non sono sostanziali ma limitate a particolari che non alterano il complesso dell'opera, la volumetria ovvero la funzione o destinazione (ex multis, Cass. sez. III, 6 dicembre 2006, n. 40173).

Classici esempi di difformità parziali si verificano per aumenti di cubatura o di superficie di non particolare consistenza, nonché le variazioni relative a parti accessorie o anche secondarie che non hanno specifica rilevanza.

Abusi edilizi per difformità totale

La difformità totale si ha, ai sensi dell'art. 31, T.U.E., nei casi in cui si realizzi un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza e autonomamente utilizzabile.

Nelle ipotesi di difformità totale si realizza una opera completamente diversa rispetto all'atto autorizzatorio per conformazione o struttura.

Abusi edilizi e permesso di costruire

Il permesso di costruire è essenzialmente un provvedimento assunto dal Comune, in particolare dall'Ufficio preposto alle opere edilizie, con il quale si autorizza l'intervento di natura urbanistica ed edilizia sul territorio in conformità agli strumenti di pianificazione urbanistica.

Tale permesso a costruire è stato introdotto e regolamentato dal D.P.R. n. 380/2001.


La funzione del permesso di costruire è di accertare, mediante una valutazione ad hoc del caso concreto, la conformità di un progetto edilizio alle norme e agli strumenti di pianificazione vigenti in un determinato momento storico in una area interessata, al fine di consentire una opera edificatoria in precedenza non autorizzata.

In altri più specifici termini, si tratta di un provvedimento amministrativo di tipo autorizzatorio attraverso la verifica della conformità tra l'attività edilizia richiesta e le previsioni degli strumenti urbanistici.

Ai sensi dell'art. 44, lett. b, T.U. n. 380/01 è punito con l'arresto fino a due anni e con la pena pecuniaria dell'ammenda, l'esecuzione di lavori in totale difformità dal permesso di costruire, la prosecuzione degli stessi nonostante nonché l'attività edificatoria in assenza di permesso di soggiorno.

Permesso di costruire in sanatoria

L'art. 36, T.U. Edilizia disciplina il c.d. istituto dell'accertamento di conformità, che consente, in presenza di determinati presupposti di legge, sostanzialmente di regolarizzare l'opera edificatoria eseguita in assenza del permesso di costruire.

In particolare, tale norma stabilisce che il responsabile dell'abuso o l'attuale proprietario dell'immobile, in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività, possano ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.


In altri più specifici termini, si tratta di un permesso in sanatoria, che consente interventi edificatori con una attestazione c.d. di doppia conformità, introdotta al solo fine di consentire la sanatoria degli abusi meramente formali, ovverosia di opere edilizie che rispettano i requisiti di legge e di regolamento, ma privi del solo titolo concessorio da parte dell'Amministrazione competente.

Ordine demolizione abusi edilizi

L'ultimo comma dell'art. 31, T.U.E. stabilisce che, per le opere abusive eseguite in assenza di permesso di costruire o in totale difformità o con variazioni essenziali, il giudice, con la sentenza di condanna, ordina la demolizione se ancora non sia stata altrimenti eseguita.

Al riguardo, è importante precisare come l'esecutività dell'ordine di demolizione sia di natura irrevocabile.


Ciò significa che, una volta emesso dal giudice competente un ordine di demolizione di una opera abusiva, questo deve essere eseguito in ogni caso, con la sola eccezione dell'adozione di una deliberazione consiliare per l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali (Cass., 15 giugno 2021, n. 23360).

L'ordine di demolizione, in quanto impartito dal giudice è espressione di un potere sanzionatorio autonomo e distinto rispetto ad analogo potere dell'autorità amministrativa.

Termine per demolizione abusi edilizi

Esistono delle tempistiche entro le quali l'ordine di demolizione deve essere eseguito, pena l'illegittimità dello stesso?

Caso frequente è che dall'accertamento della sussistenza di un abuso edilizio all'effettiva notifica dell'ordine di demolizione trascorra un notevole lasso di tempo tale da ingenerare il convincimento in base al quale l'opera ha acquisito in qualche modo un riconoscimento di legittimità che ne impedisce la demolizione.

È possibile configurare una ipotesi di legittimo affidamento del proprietario dell'opera abusiva al trascorrere di un considerevole arco di tempo che lo tiene al riparo da eventuali future azioni di rimozione?

Demolizione abusi edilizi senza termine

Come più volte confermato anche da recente giurisprudenza amministrativa, l'ordine di demolizione è un atto vincolato, ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive e non richiede una specifica motivazione circa la ricorrenza del concreto interesse pubblico alla rimozione dell'abuso.

Ne consegue, secondo i giudici nazionali, che il lungo tempo trascorso dalla realizzazione dell'opera abusiva non è un fatto idoneo a radicare, in capo al privato interessato, legittimo affidamento in ordine alla conservazione di una situazione di fatto illecita (Cons. Stato, 25 maggio 2021, n. 4049).

In altri termini, è orientamento consolidato, che il trascorrere di un considerevole arco temporale, non comporta il venir meno dell'interesse dell'ordinamento al ripristino della situazione ante abuso e alla repressione dell'abuso edilizio.

Ordine di demolizione e istanza sanatoria edilizia

Nel caso in cui, il proprietario dell'opera abusiva abbia presentato domanda di accertamento di conformità per richiedere la sanatoria edilizia, il sopravvenuto ordine di demolizione perde efficacia?

Tale, frequente, dubbio è stato di recente chiarito dalla giurisprudenza amministrativa che ha affermato come la domanda di accertamento di conformità non impatta sulla legittimità dell'ordine di demolizione, ma può al più condizionarne l'efficacia.


Al riguardo, occorre precisare che se l'ordine di demolizione è emesso in seguito alla domanda di accertamento di conformità, questo può essere sospeso in attesa di ulteriori valutazioni da parte del Comune (Consiglio di Stato, 1 settembre 2021, n. 6181).