Espropriazione acquisitiva della pubblica amministrazione

Espropriazione per pubblico interesse

Se lo Stato o altro ente pubblico intende per ragioni pubbliche realizzare un'opera di interesse generale, quale ad esempio una strada o un edificio, che va a occupare terreni di proprietà privata, ha due strade da percorrere: o l'accordo con il privato, oppure l'imposizione.

La prima modalità avviene mediante l'incontro delle due volontà, dunque mediante contratto.

La seconda consiste nell'esproprio del terreno, dunque nell'emissione di un atto autoritativo che porterà all'acquisizione del terreno in proprietà pubblica dietro il pagamento di un indennizzo.

L'espropriazione per pubblico interesse è prevista dall'art. 834 c.c., per il quale:

Nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà se non per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarata, e contro il pagamento di una giusta indennità.

Le norme relative all'espropriazione per causa di pubblico interesse sono determinate da leggi speciali.

La norma del codice civile, emanata in epoca fascista, ha comunque una copertura costituzionale all'art. 42 cost., co.3, per il quale la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.

In ambito comunitario anche la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea prevede all'art. 17 che le persone possano essere private della proprietà privata solo per il pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e dietro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità.

Procedura espropriativa

La procedura espropriativa è regolata dal d.p.r. n. 327 del 8 maggio 2001 intitolato Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità.

In questa sede accenniamo ad alcune delle norme ivi contenute.

L'espropriazione deve dunque avvenire al fine di realizzare opere pubbliche o di pubblica utilità.

Tali norme trovano applicazione anche nel caso di espropriazione a favore di privati e anche se l'espropriazione non comporterà trasformazioni o modificazioni ma interventi funzionali all'utilizzo da parte della collettività di beni o terreni o di un loro insieme.

L'espropriazione riguarda poi solo beni immobili o diritti reali relativi a immobili (v. art. 1).

Il decreto ribadisce che l'espropriazione è consentita nei soli casi previsti dalle leggi e dai regolamenti (v. art. 2).

I procedimenti di espropriazione devono ispirarsi ai principi di economicità, di efficacia, di efficienza, di pubblicità e di semplificazione dell'azione amministrativa (v. art. 2).

Il decreto prevede inoltre, tra tante altre norme, le modalità di comunicazione al privato e di partecipazione dello stesso al procedimento.

Le fasi del procedimento espropriativo e il decreto di esproprio

Secondo l'art. 8, d.p.r. n. 327/2001 1. Il decreto di esproprio può essere emanato qualora:
a) l'opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all'esproprio;
b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità;
c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l'indennità di esproprio.

Occupazione acquisitiva e occupazione usurpativa

La prassi ha visto occupazioni da parte della p.a. non rispettose della procedura prevista; la giurisprudenza aveva così costruito le figure della espropriazione acquisitiva (o espropriativa o appropriativa) e di quella usurpativa, a seconda che – per dirla in termini sintetici e semplificati - ad esempio, l'occupazione fosse invalida sin dall'inizio (usurpativa) oppure da un momento successivo (acquisitiva); a seconda che, in termini generali, avvenisse nell'ambito dell'esercizio del potere pubblicistico o al di fuori; spesso la distinzione si è basata sulla presenza della dichiarazione di utilità, oppure sulla sua validità.

Ad esempio, è stato deciso che le figure dell'occupazione appropriativa e dell'occupazione usurpativa sono riconducibili, l'una, alla irreversibile trasformazione del fondo in assenza di decreto di esproprio, pur a seguito di una dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, nell'ambito di una procedura di espropriazione; l'altra, alla apprensione - trasformazione del fondo in assenza, ab initio, della dichiarazione di pubblica utilità (cfr. da ultimo Cass. civ. Sez un., ord.ze nn. 13659 e 13660 del 13.6.2006 e n. 115 giugno 2006 3911) (T.A.R. Firenze n. 1822/2008).

La distinzione tra le due figure, certamente complessa per essere affrontata in questa sede, oggi ha meno rilievo, dato che, come vedremo, entrambe le figure sono bandite dall'ordinamento.

Infatti, inizialmente i giudici italiani avevano ammesso l'acquisizione del bene privato alla proprietà pubblica in caso di occupazione acquisitiva, riconoscendo così al cittadino solo il diritto al risarcimento, ma non quello alla restituzione del bene.

Al contrario, nel caso dell'appropriazione usurpativa avevano riconosciuto al cittadino il diritto alla restituzione e al risarcimento del danno.

Occupazione acquisitiva e Corte Europea dei diritti dell'Uomo

La cosa ha visto l'intervento della Corte Europea dei diritti dell'Uomo la quale in più giudizi ha censurato le forme di espropriazione indiretta, cioè senza titolo, tra cui vi è l'occupazione acquisitiva, qualificandole come illecito permanente ai danni di un diritto fondamentale dell'uomo, garantito dall'art. 1 (intitolato protezione della proprietà) del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà fondamentali; ciò senza che abbia rilievo il fatto che sul terreno sia stata eseguita un'opera pubblica, dal momento che l'acquisizione del diritto di proprietà non può mai conseguire a un illecito (v. ad es. la sentenza Carbonara e Ventura c. Italia, 30 maggio 2000 citata da Cass. n. 735/2015).

Secondo la Corte di Strasburgo lo Stato Italiano dovrebbe non solo prevenire e comunque scoraggiare ogni forma di occupazione illecita, ma ove vi siano state, poi, dopo l'occupazione senza titolo, le trasformazioni del terreno dovrebbe favorire la restituzione del terreno (tra tante, v. sentenza Scordino c. Italia, n. 3, 6 marzo 2007, richiamata da Cass. n. 735/2015).

Occupazione acquisitiva e Sezioni Unite 2015

Quest'anno, anche le Sezioni Unite della nostra Corte di Cassazione (sentenza n. 735/2015) hanno bandito l'occupazione acquisitiva per violazione dei diritti dell'uomo: è stato infatti affermato che quando il decreto di esproprio non sia stato emesso o sia stato annullato, l'occupazione e la manipolazione del bene immobile di un privato da parte dell'Amministrazione si configurano, indipendentemente dalla sussistenza o meno di una dichiarazione di pubblica utilità, come un illecito di diritto comune, che determina non il trasferimento della proprietà in capo all'Amministrazione, ma la responsabilità di questa per i danni.

In particolare, con riguardo alle fattispecie già ricondotte alla figura dell'occupazione acquisitiva, viene meno la configurabilità dell'illecito come illecito istantaneo con effetti permanenti e, conformemente a quanto sinora ritenuto per la c.d. occupazione usurpativa, se ne deve affermare la natura di illecito permanente, che viene a cessare solo per effetto della restituzione, di un accordo transattivo, della compiuta usucapione da parte dell'occupante che lo ha trasformato, ovvero della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente.

In sostanza, dunque, non solo in caso di espropriazione usurpativa, ma anche in quello di espropriazione acquisitiva, l'avvenuta occupazione illecita non comporta la perdita della proprietà da parte del cittadino, ma il suo diritto al risarcimento del danno per il periodo in cui egli è stato privato dell'utilità del bene, oltre alla restituzione del bene stesso; egli potrà però, in alternativa alla restituzione, chiedere una somma corrispondente al risarcimento del danno per equivalente.

Sancisce ancora la sentenza in commento che, trattandosi di illecito permanente che viene a cessare solo con la restituzione del bene (e non un illecito a carattere istantaneo, come si riteneva in precedenza) o con la domanda di risarcimento per equivalente, la prescrizione (quinquennale) per la richiesta del risarcimento del danno per equivalente comincia a decorrere dal momento della domanda, mentre quella per il mancato godimento del bene dalle singole annualità.