Principi e criteri di priorità della gestione dei rifiuti

Codice dell'ambiente e rifiuti

Quest'anno compie dieci anni il Codice dell'ambiente, che fu pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006 con il numero 152.

Tale Decreto aveva il compito di raccogliere, oltre che di innovare le norme della materia, sino ad allora sparse in distinti atti normativi.

Tali norme, che nel passaggio subirono talvolta delle modifiche, erano divise per parti a seconda dell'aspetto trattato.

Tra queste, la Parte Quarta è quella dedicata alla gestione dei rifiuti e alle bonifiche dei siti inquinati.

In particolare, per quanto attiene alla tematica odierna, le norme dedicate ai principi e ai criteri di priorità in materia di gestione di rifiuti sono contenute negli articoli dal 177 in poi.

Le norme sui rifiuti recepivano nel codice dell'ambiente, con modifiche, quelle contenute nel D.Lgs. n. 22/1997, noto anche come Decreto Ronchi.

Vediamo allora cosa prevedono in sintesi tali norme oggi a distanza di dieci anni dalla pubblicazione del Decreto n. 152, rinviando come sempre alla lettura integrale dei testi.

Inoltre facciamo presente che l'art. 183 contiene una quantitià rilevante di definizioni, a cui bisogna attingere per comprendere meglio il testo normativo.

Noi nel corso dell'articolo ne richiameremo alcune.

Precisiamo inoltre, che trattandosi di norme generali, queste vanno integrate con la normativa attuativa e locale.

Ambito di applicazione

Premettiamo che la direttiva comunitaria di riferimento è la n. 98/2008, richiamata al primo comma dell'art. 177 e di cui il decreto in commento è anche attuazione.

Nel delineare l'ambito di applicazione delle norme, l'art. 177 specifica che la parte IV del D.Lgs. n. 152 consiste in ....misure volte a proteggere l'ambiente e la salute umana, prevenendo o riducendo gli impatti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti, riducendo gli impatti complessivi dell'uso delle risorse e migliorandone l'efficacia.

Inoltre, la gestione dei rifiuti è definita attività di pubblico interesse.

Al co. 4, l'art. 177 prescrive che i rifiuti devono essere gestiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente e, in particolare:

a) senza determinare rischi per l'acqua, l'aria, il suolo, nonché per la fauna e la flora;
b) senza causare inconvenienti da rumori o odori;
c) senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla normativa vigente.

Concetto di rifiuto

Tutto ruota intorno al concetto di rifiuto, dal quale non si può prescindere.

L'art. 183, inzia infatti il lungo elenco di definizioni proprio con il concetto di rifiuto, ripreso dalla normativa comunitaria, che qui riportiamo.

È dunque rifiuto, per la legge qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi (v. art. 183, co. 1, lett. a).

Concetto di gestione dei rifiuti

Precisiamo allora che per gestione dei rifiuti bisogna intendere: la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualita' di commerciante o intermediario.

Non costituiscono attivita' di gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo, raggruppamento, cernita e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati (v. art. 183, co.1, lett. n).

Principi da seguire per la gestione rifiuti

L'art. 178 riporta poi i principi che deve seguire la gestione dei rifiuti.

L'articolo così dispone: La gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilita', di proporzionalita', di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell'utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonché del principio chi inquina paga.

A tale fine la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza, economicita', trasparenza, fattibilita' tecnica ed economica, nonché nel rispetto delle norme vigenti in materia di partecipazione e di accesso alle informazioni ambientali.

Responsabilità estesa del produttore del prodotto

L'art. 178-bis, introdotto con il D.Lgs. n. 205/2010 (contenente disposizioni attuative della Direttiva summenzionata, la n. 98/2008), prevede la possibilità di regolamentare forme di responsabilità estesa del produttore del prodotto.

Infatti al dichiarato fine di rafforzare la prevenzione e facilitare l'utilizzo efficiente delle risorse durante l'intero ciclo di vita, comprese le fasi di riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti, si prevede la possibilità di emanazione di decreti ministeriali che dovrebbero stabilire le modalità e i criteri di introduzione della responsabilità estesa del produttore del prodotto nonché misure volte a incentivare tale forma di responsabilità e a prevenire sempre più la produzione di rifiuti (co.1, lett. a-e).

Il produttore del prodotto è qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti (v. art. 183, co. 1).

Tale forma di responsabilità è detta estesa perché percorre tutto il ciclo di vita del prodotto e non sostituisce, ma si aggiunge alla responsabilità per la gestione del rifiuto, già prevista dall'art.188, co.1.

Inoltre, con la norma di cui all'art. 178-bis si tratta di estendere una forma di responsabilità già esistente per settori specifici, come imballaggi e apparecchiature elettriche ed elettroniche (la cui normativa specifica viene fatta salva al co. 2) ai prodotti in genere.

La previsione è tuttavia ad oggi rimasta inattuata.

Al di là del contenuto specifico che avranno i predetti decreti, la loro finalità dovrà essere quella di responsabilizzare i produttori circa l'impatto ambientale del loro prodotto durante tutto il ciclo di vita, anche quindi quando diviene rifiuto, così da prevenire la produzione del rifiuto stessa, stimolando la creazione di prodotti con sempre meno impatto, nonché di attuare il principio chi inquina paga.

La prevenzione, come vedremo tra poco, costituisce la via più amica dell'ambiente in materia di gestione di rifiuti.

Criteri di priorità nella gestione dei rifiuti

Infatti il Legislatore, sempre sull'onda della nomativa europea, indica una gerarchia delle vie da seguire.

La norma di riferimento in proposito è quella contenuta nell'art. 179, intitolato appunto criteri di priorità nella gestione dei rifiuti.

I criteri di priorità indicati dall'art. 179, co.1 sono:

a) prevenzione;
b) preparazione per il riutilizzo;
c) riciclaggio;
d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia;
e) smaltimento.

L'ordine di priorità indica, in ordine decrescente, le migliori opzioni ambientali: dunque, si parte dalla prevenzione del rifiuto, che, come detto, è il sistema più amico dell'ambiente, per finire con lo smaltimento, che è quello più dannoso.

Dunque devono essere incoraggiate quelle misure che favoriscono, nel rispetto della priorità indicata e dei principi di cui agli artt. 177, commi 1 e 4, e 178, il miglior risultato complessivo tra impatti sanitari, sociali ed economici, ivi compresa la fattibilita' tecnica e la praticabilita' economica ( v. art. 179, co.2).

È prevista però la possibilità di deroga: infatti per singoli flussi di rifiuti è possibile discostarsi, in via eccezionale, dall'ordine di priorità ... qualora cio' sia giustificato, nel rispetto del principio di precauzione e sostenibilita', in base ad una specifica analisi degli impatti complessivi della produzione e della gestione di tali rifiuti sia sotto il profilo ambientale e sanitario, in termini di ciclo di vita, che sotto il profilo sociale ed economico, ivi compresi la fattibilita' tecnica e la protezione delle risorse ( v. art. 179, co.3).

Viene inoltre specificato che nel rispetto della gerarchia del trattamento dei rifiuti le misure dirette al recupero dei rifiuti mediante la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio o ogni altra operazione di recupero di materia sono adottate con priorità rispetto all'uso dei rifiuti come fonte di energia (v. art. 179, co.6).

Le pubbliche amministrazioni devono quindi adottare le inziative e misure indicate nell'articolo e volte nelle direzioni ivi espresse.

Prevenzione dei rifiuti

Come detto, i rifiuti devono essere innanzitutto ridotti a monte: meno se ne fanno, meglio è; va inoltre considerato anche l'obiettivo di ridurre la nocività del rifiuto.

Tra le misure indicate dall'articolo alle pubbliche amministrazioni, menzioniamo la recente novità introdotta con il nuovo comma 1-septies dell'art. 180 dalla L. n. del 28 dicembre 2015, tale comma incentiva il compostaggio dei rifiuti organici nel luogo di produzione e prevede che al fine di ridurre la produzione di rifiuti organici e gli impatti sull'ambiente derivanti dalla gestione degli stessi, ministero dell'ambiente, regioni e comuni debbano incentivare le pratiche di compostaggio di rifiuti organici effettuate sul luogo stesso di produzione, come l'autocompostaggio e il compostaggio di comunità, anche attraverso gli strumenti di pianificazione e che i comuni possono applicare una riduzione sulla tassa sui rifiuti a chi adotta le dette pratiche di riduzione dei rifiuti.

Riutilizzo e preparazione per il riutilizzo

Il riutilizzo di prodotti e la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti sono la seconda via, in ordine di impatto ambientale.

Il riutilizzo è definito come qualsiasi operazione attraverso la quale prodotti o componenti che non sono rifiuti sono reimpiegati per la stessa finalità per la quale erano stati concepiti (v. art. 183, co.1, lett. r), mentre la preparazione per il riutilizzo è le operazioni di controllo, pulizia, smontaggio e riparazione attraverso cui prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento (v. art. 183, co.1, lett. q).

Con l'art. 180-bis anche in questo caso si prescrive alle publiche amministrazioni di adottare gli strumenti volti a perseguire l'obiettivo, indicando degli esempi di misure da adottare.

In tal senso l'art.180-bis, co.1-bis suggerisce che i comuni possono individuare anche appositi spazi, presso i centri di raccolta di cui all'articolo 183, comma 1, lettera mm), per l'esposizione temporanea, finalizzata allo scambio tra privati, di beni usati e funzionanti direttamente idonei al riutilizzo.

Nei centri di raccolta possono altresi' essere individuate apposite aree adibite al deposito preliminare alla raccolta dei rifiuti destinati alla preparazione per il riutilizzo e alla raccolta di beni riutilizzabili.

Nei centri di raccolta possono anche essere individuati spazi dedicati alla prevenzione della produzione di rifiuti, con l'obiettivo di consentire la raccolta di beni da destinare al riutilizzo, nel quadro di operazioni di intercettazione e schemi di filiera degli operatori professionali dell'usato autorizzati dagli enti locali e dalle aziende di igiene urbana.

I centri di raccolta di cui all'art. 183, co.1, lett. mm sono le aree destinate all'attivita' di raccolta mediante raggruppamento differenziato dei rifiuti urbani per frazioni omogenee conferiti dai detentori per il trasporto agli impianti di recupero e trattamento (v. art. 183, co.1, lett.mm, primo periodo).

Anche per il riutilizzo e la preparazione per il riutilizzo viene richiamata l'adozione di misure in materia di responsabilità estesa del produttore del prodotto (v. art. 180-bis, co.2).

Riciclaggio e recupero dei rifiuti

Arriviamo così alle modalità del riciclaggio e del recupero di rifiuti.

Il riciclaggio è qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i rifiuti sono trattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini (v. art. 183, co.1, lett.u).

Mentre il recupero è definito come qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all'interno dell'impianto o nell'economia in generale (v. art. 183, co.1, lett.t).

Ed è in vista del riclaggio di alta qualità e della soddisfazione dei criteri qualitativi dei vari settori del riciclaggio, che viene disciplinata e attuata la raccolta differenziata.

Gli obiettivi di preparazione per il riutilizzo e per il riciclaggio attualmente sono: entro il 2015 la realizzazione della raccolta differenziata almeno per la carta, metalli, plastica e vetro, e ove possibile, per il legno, nonché ... le misure necessarie per conseguire i seguenti obiettivi:

a) entro il 2020, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio di rifiuti quali, come minimo, carta, metalli, plastica e vetro provenienti dai nuclei domestici, e possibilmente di altra origine, nella misura in cui tali flussi di rifiuti sono simili a quelli domestici, sara' aumentata complessivamente almeno al 50% in termini di peso;

b) entro il 2020 la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio e altri tipi di recupero di materiale, incluse operazioni di colmatazione che utilizzano i rifiuti in sostituzione di altri materiali, di rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi, escluso il materiale allo stato naturale definito alla voce 17 05 04 dell'elenco dei rifiuti, sara' aumentata almeno al 70 per cento in termini di peso.

La voce 170504 dell'elenco rifiuti riguarda le terre e rocce che non contengono sostanze pericolose (dunque non incluse nel cod. 170503).

Inoltre, l'articolo prescrive che ...4. Per facilitare o migliorare il recupero, i rifiuti sono raccolti separatamente, laddove cio' sia realizzabile dal punto di vista tecnico, economico e ambientale, e non sono miscelati con altri rifiuti o altri materiali aventi proprieta' diverse.

5. Per le frazioni di rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata destinati al riciclaggio ed al recupero è sempre ammessa la libera circolazione sul territorio nazionale tramite enti o imprese iscritti nelle apposite categorie dell'Albo nazionale gestori ambientali ... al fine di favorire il piu' possibile il loro recupero privilegiando il principio di prossimita' agli impianti di recupero.

Smaltimento rifiuti

Infine arriviamo allo smaltimento, cioè, ad esempio, ma non solo, al conferimento in discarica.

È smaltimento: qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l'operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia.

Nell'Allegato B alla parte IV del D.Lgs. n.152 è riportato un elenco non esaustivo delle operazioni di smaltimento.

Posto alla base della piramide delle priorità suindicata, lo smaltimento costituisce la fase residuale della gestione dei rifiuti, previa verifica, da parte della competente autorità, della impossibilità tecnica ed economica di esperire le operazioni di recupero di cui all'articolo 181 (art. 182, co.1).

Tale verifica deve riguardare la disponibilità di tecniche sviluppate su una scala che ne consenta l'applicazione in condizioni economicamente e tecnicamente valide nell'ambito del pertinente comparto industriale, prendendo in considerazione i costi e i vantaggi, indipendentemente dal fatto che siano o meno applicate o prodotte in ambito nazionale, purché vi si possa accedere a condizioni ragionevoli (art. 182, co.1).

Inoltre I rifiuti da avviare allo smaltimento finale devono essere il più possibile ridotti sia in massa che in volume, potenziando la prevenzione e le attività di riutilizzo, di riciclaggio e di recupero e prevedendo, ove possibile, la priorità per quei rifiuti non recuperabili generati nell'ambito di attivita' di riciclaggio o di recupero (art. 182, co.2).

Irifiuti urbani non pericolosi non possono essere smaltiti in regioni diverse da quelle dove sono prodotti; tale è la norma generale, perché sono comunque fatti salvi eventuali accordi regionali o internazionali, qualora gli aspetti territoriali e l'opportunità tecnico economica di raggiungere livelli ottimali di utenza servita lo richiedano (v. art. 182, co.3) e comunque, sono fatte salve le situazioni di emergenza causate da calamità naturali per le quali è dichiarato lo stato di emergenza di protezione civile (v. art. 182, co. 3bis).

Nel rispetto delle prescrizioni contenute nel decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133, la realizzazione e la gestione di nuovi inceneritori possono essere autorizzate solo se il relativo processo di combustione garantisca un elevato livello di recupero energetico.

Precisiamo che in realtà il D. Lgs. n. 133 del 2005 (costituente attuazione della Direttiva n. 2000/76/Ce sull'incenerimento dei rifiuti) è stato abrogato, con decorrenza dal 1 gennaio 2016, dal D.Lgs. n. 46/2014 (attuativo della direttiva 2010/75/UE) il quale ha altresì inserito le norme sugli inceneritori nello stesso Codice dell'ambiente.

Inoltre le attivita' di smaltimento in discarica dei rifiuti sono disciplinate secondo le disposizioni del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, di attuazione della direttiva 1999/31/CE (v. art. 182, co.5).

Quanto allo smaltimento dei rifiuti in fognatura, esso non è ammesso, anche se i rifiuti sono triturati, a eccezione di quelli organici provenienti dagli scarti dell'alimentazione trattati con apparecchi dissipatori di rifiuti alimentari che ne riducano la massa in particelle sottili, previo accertamento dell'esistenza di un sistema di depurazione da parte dell'ente gestore del servizio idrico integrato, che assicura adeguata informazione al pubblico anche in merito alla planimetria delle zone servite da tali sistemi.

L'installazione delle apparecchiature è comunicata da parte del rivenditore al gestore del servizio idrico, che ne controlla la diffusione sul territorio (v. artt. 107, co.3 e 182).

Infine con un comma inserito di recente (con il D.L. n. 91/2014) viene specificato che le attivita' di raggruppamento e abbruciamento in piccoli cumuli e in quantità giornaliere non superiori a tre metri steri per ettaro dei materiali vegetali di cui all'articolo 185, comma 1, lettera f), effettuate nel luogo di produzione, costituiscono normali pratiche agricole consentite per il reimpiego dei materiali come sostanze concimanti o ammendanti, e non attivita' di gestione dei rifiuti.

Nei periodi di massimo rischio per gli incendi boschivi, dichiarati dalle regioni, la combustione di residui vegetali agricoli e forestali è sempre vietata. I comuni e le altre amministrazioni competenti in materia ambientale hanno la facoltà di sospendere, differire o vietare la combustione del materiale di cui al presente comma all'aperto in tutti i casi in cui sussistono condizioni meteorologiche, climatiche o ambientali sfavorevoli e in tutti i casi in cui da tale attivita' possano derivare rischi per la pubblica e privata incolumita' e per la salute umana, con particolare riferimento al rispetto dei livelli annuali delle polveri sottili (PM10).

Specifichiamo, per maggiore chiarezza che i materiali vegetali di cui all'articolo 185, comma 1, lettera f) sono: le materie fecali, se non contemplate dal comma 2, lettera b), paglia, sfalci e potature, nonché altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso utilizzati in agricoltura, nella selvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente nè mettono in pericolo la salute umana.

Principi di autosufficienza e prossimità

L'art. 182-bis riguarda i principi di autosufficienza e prossimità e cioè dispone che lo smaltimento dei rifiuti urbani non differenziati deve avvenire con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti, tenendo conto delle migliori tecniche disponibili e del rapporto tra i costi e i benefici complessivi, al fine di:

a) realizzare l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali;
b) permettere lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei piu' vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessita' di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;
c) utilizzare i metodi e le tecnologie piu' idonei a garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica.

2. Sulla base di una motivata richiesta delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare puo' essere limitato l'ingresso nel territorio nazionale di rifiuti destinati ad inceneritori classificati come impianti di recupero, qualora sia accertato che l'ingresso di tali rifiuti avrebbe come conseguenza la necessita' di smaltire i rifiuti nazionali o di trattare i rifiuti in modo non coerente con i piani di gestione dei rifiuti.

Puo' essere altresi' limitato, con le modalita' di cui al periodo precedente, l'invio di rifiuti negli altri Stati membri per motivi ambientali, come stabilito nel regolamento (CE) n. 1013/2006.

Rifiuti organici

Infine, accenniamo alla nuova disposizione di cui all'art. 182-ter (introdotta anche questa dal D.Lgs. n. 205/2010), in materia di raccolta differenziata dei rifiuti organici.

Detto articolo dispone che la raccolta dei rifiuti organici deve avvenire con contenitori a svuotamento riutilizzabili o con sacchetti compostabili certificati a norma UNI EN 13432-2002; inoltre, la stessa norma prescrive agli enti coinvolti, ciascuno per le proprie competenze, di adottare misure volte a incoraggiare:

a) la raccolta separata dei rifiuti organici;
b) il trattamento dei rifiuti organici in modo da realizzare un livello elevato di protezione ambientale;
c)l'utilizzo di materiali sicuri per l'ambiente ottenuti dai rifiuti organici, cio' al fine di proteggere la salute umana e l'ambiente.